"Az egészséges pénz” az egészséges gazdaság sarokköve. Ez közhelynek hangzik, azonban ennek az előfeltevésnek a tisztelete vagy tiszteletének hiánya járult hozzá nagymértékben a gazdasági rendszerek és politikák sikeréhez vagy kudarcához a huszadik század folyamán. A magántulajdonra épülő piacgazdaságokban általában a bankok is magántulajdonban vannak. A kormányok azonban a központi bankokon és más ügynökségeken keresztül fontos felügyeleti és ellenőrzési feladatokat látnak el a bankok tevékenysége felett.
Széles körben elismerték, hogy a volt kommunista országokban a bankrendszer minősége fontos szerepet játszik majd a tervgazdaságról a modern piacgazdaságra való átállás gyorsaságában és sikerében vagy kudarcában. Ezért a bankprivatizáció mind az Antall-kormány, mind Magyarország nemzetközi partnerei részéről kiemelt figyelmet kapott.
A háború utáni időszak két domináns gazdaságelméleti iskolája - a keynesiánizmus és a monetarizmus - eltérően közelíti meg a monetáris politikát és a bankok szerepét.
A keynesi közgazdaságtant nemcsak a modern kor legnagyobb monetáris közgazdászának zsenialitása alakította ki, hanem az 1930-as évek nagy gazdasági világválságához kapcsolódó mély bankválság is. Így a háború utáni időszakot a bankfelügyelet gondossága és az az általános feltevés jellemezte, hogy a banki tevékenység különbözik más típusú üzleti tevékenységektől. Az 1970-es évek elejéig uralkodó doktrínával szemben az azt követő "monetarista forradalom" nagyobb hangsúlyt fektetett a "banki deregulációra" és a bankvezetés "önfegyelmére" különösen Nagy-Britanniában és az Egyesült Államokban. Az új banki gyakorlat és verseny egyik fő jellemzője az úgynevezett "kapcsolati bankolás" gyakorlati megszűnése volt.
A volt kommunista gazdaságok tehát kettős kihívással szembesültek a bank- és pénzügyek területén: (1) felül kellett kerekedniük a kommunista korszak struktúráin és szokásain - amelyek valószínűleg gazdaságuk legelmaradottabb és legkevésbé piaci szempontjait jelentették -, és (2) bankrendszerüket és szabályozásaikat az új nemzetközi és európai normákhoz kellett igazítaniuk egy olyan időszakban, amikor a bankszabályozás és a központi bankpolitika világszerte jelentős változásokon ment keresztül.
A kommunista rendszerben úgynevezett "egységes" bankrendszer működött, amelyben nem volt valódi különbség a "központi banki funkciók" és a "kereskedelmi banki funkciók" között. Az állami bankok fő funkciója a minisztériumok és más központi döntéshozók, valamint az egyéb állami irányítás alatt álló gazdasági egységek, például az állami tulajdonú vállalatok közötti fizetési forgalom lebonyolítása volt. A bankok igazgatási struktúrája általában a tervgazdaság fő ágazatai szerint szerveződött. A takarékpénztárak rendszere is fontos szerepet játszott. Elsődleges feladatuk az volt, hogy felszívják a lakosság megtakarításait, hogy megakadályozzák a túlzott kiadásokat egy olyan gazdaságban, amelyet a legtöbb áru krónikus hiánya jellemzett.
Az 1980-as évek végének egyik fontos reformja a kétszintű bankrendszer létrehozása volt. Ennek keretében a Magyar Nemzeti Bankot a hagyományos jegybanki funkciókra korlátozták, a Nemzeti Bank "vállalati portfóliójára" alapozva pedig egy sor kereskedelmi bankot hoztak létre.
A reform előtt a Magyar Nemzeti Bank által nyújtott hitelek összegének és feltételeinek kevés köze volt a hagyományos banki kritériumokhoz, például a visszafizetési képességhez. A hitelek elosztása politikai tervezési döntések alapján történt. Ezért az új bankok jelentős, de egyenlőtlen mennyiségű "rossz adósságot" örököltek. Mivel a Bankreform Bizottság miniszterelnök által kinevezett előadója és a Bizottság jelentésének fő szerzője voltam, Szabó Tamás a miniszterelnök jóváhagyásával megbízott a bankprivatizációs stratégiára vonatkozó javaslatok előkészítésével.
A bankprivatizáció kezdettől fogva elkülönült az ÁVÜ fő tevékenységétől. (Nekem ehhez egyébként nem sok közöm volt.) Az is eldőlt, hogy a bankprivatizációval kapcsolatos felelősséget politikai és gyakorlati okokból sem a Pénzügyminisztériumra kell bízni. Végül meg kell említeni, hogy egy időben felmerült, hogy "bankprivatizációs biztost" kellene választani (én nem voltam jelölt), de az ötletet hamar elvetették, mivel a megkeresett jelöltek közül ezt néhányan visszautasították.
Egyes nyugati kormányok, valamint a "24-es csoport" különböző technikai területeken dolgozó szakértők és tanácsadók munkájának finanszírozásával próbálták segíteni a volt kommunista országok piacgazdaságra való áttérését. Bár ezek a programok jelentős előnyökkel jártak, a "kedvezményezett országok" szempontjából komoly hiányosságaik is mutatkoztak. A kelet-európai tisztviselők jól ismerték ezeket a hiányosságokat, a kérdést azonban politikai és diplomáciai okokból ritkán vitatták meg nyíltan.
A problémát három olyan kérdéssel lehet szemléltetni, amelyek a magyar bankprivatizációs programmal összefüggésben relevánsak. Az első probléma az volt, hogy a legtöbb esetben a külföldi finanszírozó országok vagy szervezetek végezték a tanácsadók kiválasztását. A kedvezményezett államigazgatási szervek kevés befolyással rendelkeztek a kiválasztásban. A második kérdés az volt, hogy viszonylag kevés nem célzott finanszírozás állt rendelkezésre a kedvezményezett országok számára prioritást jelentő kérdésekkel kapcsolatos kutatások elvégzésére. A harmadik probléma arról szólt, hogy ki ellenőrzi a tanácsadók munkáját, és kinek voltak elszámoltathatók: azoknak, akik finanszírozták a munkájukat, vagy azoknak, akiknek fel kellett volna használniuk a kutatási eredményeiket.
A bankprivatizáció nagy horderejű munka volt, különösen Magyarország esetében, amely a bank- és pénzügyek terén a többi volt szatellitországnál fejlettebbnek számított. Így amikor híre ment, hogy Magyarország ambiciózus bankprivatizációs stratégiát készít elő, több fontos donorszervezet jelezte, hogy jelentős összegeket különít el a magyar bankprivatizáció finanszírozására. Amint azt alább részletesen tárgyaljuk, ezen ígéretek nagy része üresnek bizonyult, és jelentős visszaesést és késedelmet okozott a magyar bankprivatizációs programban.
A magyar bankprivatizációs stratégia vezérelvei
A bankprivatizációs stratégia előkészítése összetett, időigényes folyamat volt. A munka egy részét a Bankreform Bizottság keretében végezték, nagy részét azonban Szabó Tamás tárca nélküli miniszter hivatalában, a miniszterrel és munkatársaival, különösen kabinetfőnökével, Csuhaj Imrével szorosan egyeztetve valósították meg.? A bankprivatizációs stratégia vezérelveiről szóló jelentés 1992 márciusában készült el. Az alábbiakban a jelentés néhány fő pontját és ajánlását ismertetjük.
A jelentés központi feltevése az volt, hogy a privatizáció a magyar bank- és pénzügyi rendszer modernizációjának lényeges eleme, és így a gazdasági rendszerváltoztatás sikerének feltétele. A stratégia kétirányú megközelítésből állt: (1) általános elvek minden bankra vonatkozóan, valamint az egyes intézmények feltételeihez és jellemzőihez igazodó egyedi stratégiák lehetősége (sőt valószínűsége). Ezt különösen az úgynevezett "nagybankok" esetében kívánták megvalósítani.
A jelentés fontos szerepet szánt a kormánynak mint "felelős tulajdonosnak". Ez nemcsak az egyes bankok privatizációjának előkészítésében és a folyamat végén a végső döntésekben való aktív részvételt jelentette, hanem minimális állami részesedés fenntartását is az egyes bankokban.
A stratégia előkészítése során a miniszter és munkatársai, valamint a fő bankok felső vezetése szoros kapcsolatot tartottak fenn egymással. Ezt a bankok a későbbiekben az állam által a korábbi években tanúsított nagyobb felelősségvállalás kifejeződéseként üdvözölték. Bár örvendetesek voltak ezek a formális és informális kapcsolatok, nem jelentették azt, hogy a banki vezetők és a tulajdonos képviselői, illetve maguk a bankárok között mindig egyetértés volt a célokat illetően.
Különösen a következő három kérdésben jelentkeztek visszatérő viták és nézeteltérések. Először is a privatizáció időzítéséről és arról, hogy mely bankok legyenek az elsők. A bankvezetők közül többen úgy vélték, hogy elsőnek lenni előnyt jelentene a bankjuknak és személyesen nekik. A második vitás pont az volt, hogy a bankvezetők a tulajdonos által kialakított kiválasztási stratégiától függetlenül vagy attól függően választhatnak-e külföldi partnert.
A messze legjelentősebb vita a bankok mérlegeivel, valamint az örökölt és az újonnan felhalmozott rossz adósságokkal kapcsolatban zajlott. A Nemzeti Bank és a hitelrendszer rendszerváltoztatás előtti működésének közvetlen következményeként jelentek meg a rossz adósságok. Ezekhez járult hozzá jelentős mértékű "frissen keletkezett" kétes hitel a kilencvenes évek eleji magyarországi és a volt KGST-térségben kialakult gazdasági válság következtében.
Mind a Bankreform Bizottság jelentése, mind a bankprivatizációs stratégiáról szóló jelentés arra a következtetésre jutott, hogy a magyar gazdaság érdekében elengedhetetlen a bankok mérlegének "megtisztítása". Az általános, hagyományos európai és amerikai szakértői vélemény az volt, hogy a bankok nem tudják ennek a tisztítási műveletnek a pénzügyi terheit viselni. Ha erre köteleznék őket, az olyan nyomást gyakorolna a költségszerkezetükre, hogy nem lennének képesek normális banki tevékenységet folytatni. Az egyetlen elfogadható megoldás az volt, hogy az állam, mint az ország közérdekének képviselője átvállalja a bankok "hitelkonszolidációjának" pénzügyi költségeit. Ez a közös megoldás élénk elutasításba ütközött mind a bankárok, mind a Pénzügyminisztérium "ifjú titánjai" körében.
Emlékszem számos beszélgetésre Bokros Lajossal, a Budapest Bank vezetőjével, aki különösen kitartott amellett, hogy a hitelkonszolidáció "igazságtalan", és a "fegyelmezettebb" és kevesebb rossz hitellel rendelkező bankokat bünteti a "fegyelmezetlenek" javára. Bokros a Nemzeti Bank egykori tisztviselője, a monetáris gazdaságtanban képzett közgazdász volt, aki később a Horn-kormány pénzügyminisztere lett. Jóval a magyar bankügyi tevékenységem után, irónia és nosztalgia keverékével olvastam a Budapest Bank privatizációs kísérletének szerencsétlenkedéséről. Egy nyugati nagybank visszavonta ajánlatát, mert a Budapest Bank mérlegének állapota sokkal rosszabb volt, mint azt a privatizációs tárgyalások kezdetén feltételezték.
Emlékszem egy általam szervezett találkozóra is, amelyen a Pénzügyminisztérium fiatal vezető tisztviselőinek egy csoportja és két-három amerikai banki szakértő vett részt. Utóbbiaknak az volt a feladata, hogy elmagyarázzák a hitetlenkedő magyaroknak, hogy az államilag finanszírozott hitelkonszolidáció összeegyeztethető a piacgazdaság elveivel és ez nem jelent visszatérést a marxista tervgazdasághoz. Számítani lehetett arra, hogy az amerikai szakértők meggyőzők lesznek, mert egyikük közvetlenül részt vett a nagyszámú amerikai takarékszövetkezet megmentésére szolgáló jogszabály kidolgozásában.?
A hitelkonszolidációs vitában azonban a legfőbb szövetségesünknek Alexander Lámfalussy, a Nemzetközi Fizetések Bankjának vezetője bizonyult. Már a hitelkonszolidációs vita kezdetén beszámoltam Lámfalussy-nak a Pénzügyminisztérium tisztviselőivel kapcsolatban felmerült nehézségeinkről. Lámfalussy kedvesen írt egy személyes levelet, amelyben elmagyarázta a rossz hitelek tisztázásának mechanizmusát és jogszerűségét. Amikor ez az üzenet nem volt elég, Lámfalussy elfogadta, hogy egy napra Budapestre jöjjön, hogy találkozzon Antall miniszterelnökkel és a pénzügyminiszterrel. Ez utóbbi jelentette erőfeszítéseink legfőbb akadályát. Lámfalussy-nak nem volt nehéz meggyőznie Antallt a hitelkonszolidáció szükségességéről, különösen azért, mert Antall személyesen nagyra becsülte a híres magyar származású közgazdászt.
Az irányadó elvek szerint a bankprivatizáció első fő szakaszának a négy "nagy" bankra kellett kiterjednie: a Magyar Hitel Bankra, az Országos Kereskedelmi és Hitelbankra, a Budapest Bankra és a Külkereskedelmi Bankra.
A fő lépések a következők voltak:
(1) A bank részletes mennyiségi és minőségi elemzése a bank szerkezetéről, helyzetéről, erősségeiről és gyengeségeiről.
(2) Egyéni privatizációs tanácsadók hívásának előkészítése.
(3) A privatizációs tanácsadók kiválasztása.
(4) A bank értékelése a kiválasztott privatizációs tanácsadó által és a piaci ajánlat elkészítése.
(5) A privatizációs folyamat megkezdése.
Már kezdetben eldőlt, hogy a privatizációs tanácsadókat a világszínvonalú befektetési bankok közül választják ki. Nyolc intézménynek küldtek meghívót, és négyet választottak ki, egyet-egyet a négy nagybank mindegyikének. Azt feltételezték, hogy nemzetközi donorok fedezik majd a tanácsadók magas díjait. A folyamat korai szakasza menetrend szerint zajlott, de váratlan komplikációk jelentős késedelmeket okoztak.
Az egyik a tanácsadóknak ígért finanszírozáshoz kapcsolódott. Kezdetben az Európai Közösség igazgatója, akit a 24-es csoport nevében azzal bíztak meg, hogy különítsen el költségvetést a nemzetközi tanácsadók számára, meggondolta magát. Telefonon közölte velünk, hogy a költségvetést más projektekre fordítják, így az már nem áll rendelkezésre a magyar bankprivatizáció költségeinek finanszírozására. Egyenes magyarázatot adott: "a nyolc világszínvonalú befektetési bank listáján túl sok ’angolszász nevű’ intézmény szerepelt, és túl sokan londoni székhelyűek voltak". Amikor közöltük vele, hogy a nyolc közé tartozó Crédit Commercial de France nem angol vagy amerikai intézmény, befejezte a beszélgetést, és többet nem hallottunk Brüsszelről.
Ez a fajta olcsó nacionalizmus azonban nem kizárólag a Brüsszelbe átültetett francia bürokratákra volt jellemző. Hasonló szomorú tapasztalatokat szereztünk Londonban is, egyetlen tanácsadó költségei miatt. Egy nap a miniszterelnöki hivatalból értesültem arról, hogy Antall úr találkozott John Major-rel, és megemlítette neki a magyar bankprivatizáció kérdését. Major érdeklődést mutatott egy brit bank privatizációs tanácsadói szerepvállalása iránt. Röviddel ezután kaptam egy hívást Londonból, amelyben megerősítették ezt az érdeklődést. Elmagyaráztam a brit miniszterelnök munkatársának, hogy örülnénk a finanszírozásnak, de a kiválasztás a magyar kormány feladata. Azt is közöltem, hogy a privatizációs tanácsadónak a magyaroknak és nem Londonnak kellene jelentenie. A brit bürokrata válasza nyers volt: ha mi (a brit kormány) nem tudjuk kiválasztani és ellenőrizni, akkor nem fogjuk kifizetni a tanácsadó költségeit. Ez volt a "szabad piac" brit koncepciója.
A harmadik történet az USAID (Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége) egyik tisztviselőjének látogatásához kapcsolódik. Kevés közvetlen tapasztalatom volt az USAID-del kapcsolatban, de hírből úgy ismertem őket, mint az amerikai szövetségi kormány egyik legbürokratikusabb ágát. Elmagyaráztam a látogatónak, hogy a magyar bankprivatizációs program menetrendje szempontjából fontos, hogy elkerüljük a további késedelmeket a szakértők Budapestre érkezése miatt, akik az USAID által finanszírozott kis projekt részesei lesznek (sokkal kisebbé, mint amennyit eredetileg ígértek). A washingtoni tisztviselő megkérdezte: "Hány magyar bankot fogunk privatizálni ezzel a projekttel?". (a "mi" az USAID-et és az amerikai kormányt jelentette.) Nyers válaszomat meglepődve fogadta: "Egyet sem - válaszoltam - az USAID nem privatizálja a magyar bankokat - ezeket Magyarország, a törvényes tulajdonosuk fogja privatizálni.".
Rendszerváltoztatás és privatizáció
A Magyar Demokrata Fórum választási programjában megfogalmazott egyik fő célkitűzése a magyar gazdaság átalakítása a nem hatékony tervgazdaságból, ahol a párt és az állam gyakorlatilag minden vállalatot birtokolt és ellenőrzött, modern szociális piacgazdasággá, ahol a magántulajdon és a magánkezdeményezés a gazdaság és a társadalom, végső soron pedig az új politikai rend központi jellemzője lesz. A program felismerte, hogy e cél eléréséhez bátor, de óvatos megközelítésre van szükség a privatizáció területén. A kommunizmus négy évtizede Magyarországot a többi kommunista rendszerhez hasonlóan szegény országgá tette. Ez a szegénység nemcsak az életszínvonal és az életminőség tekintetében mutatkozott meg, hanem az ország termelőeszközeinek alacsony reálértékében is. Az ország vállalatainak túlnyomó többségét az elhanyagoltság, az elavult technológiák és a nyugati piacgazdaságok nagy többségéhez képest alacsony termelékenység jellemezte.
Az 1940-es évek végén és az 1950-es években a brutálisan és mindenféle kártalanítás nélkül végrehajtott államosítások (valójában kisajátítások) a legtöbb magyar vállalatnál nagy zavarokat és károkat okoztak. Ennek során a tulajdonosok és vezetők közül sokakat nemcsak elbocsátottak, hanem "kizsákmányolókként" és "a szocializmus és a munkásosztály ellenségeiként" politikai üldözés áldozatává is váltak. A tulajdonosváltás állítólagos haszonélvezői (a "nép"), meglehetősen felelőtlen, ugyanakkor megrémült tulajdonosnak bizonyultak.
1992-ben a kormány meg akarta kezdeni a bankok privatizációjának előkészítését. A magyar állami bankok nagyon rossz állapotban voltak. Több bank elvesztette alaptőkéjét, mivel portfóliójukban többnyire rossz, behajthatatlan követelések szerepletek, és megalakulásuk (1987) óta gazdasági kudarcok sorában volt részük. Hozzá kell tenni, hogy a bankok már alapításukkor is kénytelenek voltak átvenni számos minősített hitelt a Magyar Nemzeti Banktól, amely addig kereskedelmi banki feladatokat is ellátott.
A pénzügyi intézményekről szóló 1991-ben elfogadott törvény értelmében, majd később a nemzetközi hitelminősítési szabványok figyelembevételével a bankokat fel kellett tőkésíteni. Lényegében konszolidálni kellett őket a privatizáció előtt, mivel valójában csődbe mentek. Ez vonatkozott a legnagyobb bankokra, így a Magyar Hitel Bankra, a Kereskedelmi és Hitelbank Rt-re, a Budapest Bank Rt-re és számos kisebb pénzintézetre.?
1993-ban tíz banknál kellett folytatni a konszolidációt. Ekkora már végrehajtották a hitel- és adósságkonszolidációt. Ez azt jelentette, hogy a bankok állampapírok formájában megkapták a tőkét a rossz hitelekre az indokolt határig, de a megfelelő reorganizációs tervet benyújtó, vagy a gyenge tőkeellátottság miatt finanszírozási problémákkal küzdő vállalatokkal el kellett számolniuk (adósság elengedés, tőkeátalakítás stb.). Ez azt jelentette, hogy a tőke egy részét át kellett utalniuk a vállalkozásoknak. A kormányhatározat előírta, hogy ezt a vám- és adóhatóságoknak is elő kell segíteniük.
A végrehajtás szigorú feltételeket támasztott a bankokkal szemben. Ezeket azonban nagyrészt nem tartották be. Egyrészt a választások körüli szokásos zavargások miatt, illetve abból adódóan, hogy az 1994-ben megalakult új kormány leváltotta a bankvezetőket. Ebben a szakaszban a bankok 114 milliárd forintot használtak fel feltőkésítésre, amellyel 70 vállalatot mentettek meg. A csomag közvetlenül tartalmazta a MÁV és 15 nagyvállalat pénzügyi reorganizációját, további 60 milliárd forint értékben. Ez a konszolidáció végül egy nagy gazdasági átszervezési programmá vált, amely sok ezer munkahelyet mentett meg, és számos, ma már virágzó vállalatot tartott életben, mint például a Tisza Vegyi Kombinátot. 1994 júniusában privatizálták az első nagybankot, a Magyar Külkereskedelmi Bank Rt.-t.
A felszámolás a privatizáció egy speciális módja volt. 1991-ben a parlament elfogadta a csőd- és felszámolási törvényt, amelyet sokak túl szigorúnak véltek. Erre azért volt szükség, hogy a szocialista gazdaság piacgazdasággá való átalakulása során leírt eszközöket újrahasznosítsák. Ez a piacgazdaságban elengedhetetlen lehetőség. A felszámolási eljárások során mintegy 300-350 milliárd forint értékű vagyon került a felszámoló szervezetekhez, onnan pedig olcsón a magánszektor kezébe.
Az ÁV Rt. privatizációs tevékenysége lassan bontakozott ki. Eleinte elsősorban kárpótlási jegyek részvényekre történő cseréjéből állt. Időközben két vezetőváltás is történt, végül 1994 januárjában Csepi Lajos lett az ÁV Rt. vezérigazgatója, helyét Hatvani Szabó János vette át az ÁVÜ-nél. 1993 végén került sor az addigi legjelentősebb privatizációra, a Matáv 33%-ának eladására - 30%-át külföldi szakmai befektetőknek, 3%-át külföldi pénzügyi befektetőknek - 87,5 milliárd forintért. 1993-ban meghirdették az erőművek és áramszolgáltatók 25%-os privatizációját, de ezt végül kellő előkészítés hiányában visszavonták.?
1990 és 1994 között a privatizációs szervezetek összességében 310 milliárd forint állami vagyont privatizáltak. A bevétel 55%-a külföldi, 45%-a pedig hazai befektetőktől származott. A belföldi bevételekből 44 milliárd forint készpénz, 94 milliárd forint pedig a kivásárlás kedvezményes része (e-hitel, kárpótlási jegy stb.) volt. Ezek az összes belföldi bevétel 68%-át jelentették. A privatizáció a négy év alatt tovább gyorsult. A bevételeket a gazdaság újjászervezéséhez szükséges intézmények létrehozására (Magyar Befektetési és Fejlesztési Bank, Hitelgarancia Rt.), vállalati reorganizációra, állami alapok feltöltésére (Világkiállítás, Foglalkoztatás, Kisvállalkozói Garancia, Mezőgazdasági Alap) és költségvetési kifizetésekre fordították. A legmagasabb kifizetés 1993-ban történt, amikor 31 milliárd forintot, a bevételek 18%-át fizették be a költségvetésbe. Ebben az időszakban a magángazdaság már a GDP 60-65%-át állította elő. Az állami vállalatok gazdasági társaságokká alakultak át, ami hozzájárult a kínálati politika felgyorsításához.?
