Alternatív megközelítés kidolgozása
Kétségtelenül helyes volt Antall döntése, hogy határozott intézkedéseket hozott annak érdekében, hogy Magyarország elkerülje külső adósságának nemteljesítését. A nemfizetés lehetőségének elutasítása azonban nem jelentette azt, hogy a kormány passzív maradt volna e kulcsfontosságú probléma tekintetében. A miniszterelnök által alkalmazott alternatív megközelítés a G7-országok közvetlen pénzügyi segítségének megszerzésére tett nagyszabású kísérlet volt.
Az alábbiakban olvasható az a memorandum, amelyet 1991. május végén Antall miniszterelnök úrnak készítettem a Magyarországnak szánt nemzetközi segélyprogram koncepciójáról. A szöveg záró része azt a javaslatot tartalmazta, hogy a Hetek Csoportjának (G7) tagjaihoz közvetlenül az éves csúcstalálkozójuk előtt juttassunk el egy levelet és egy mellékletet.
"SZIGORÚAN BIZALMAS
A MAGYARORSZÁGOT TÁMOGATÓ NEMZETKÖZI PÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI PROGRAM KONCEPCIÓJÁNAK FŐBB ELEMEI
(Második változat)
Hieronymi Ottó
1991. május 27.
Forráshiány és nemzetközi pénzügyi támogatás iránti igény
1. Magyarország súlyos forráshiányban szenved. Ez nem az ország pénzügyi mérlegében, hanem a rendszerváltoztatás sikeréhez szükséges kiadások területén (különösen az infrastruktúra és a termelőeszközök korszerűsítéséhez szükséges beruházásoknál) jelentkezik, és az elkövetkező években egyre inkább érezhető lesz.
2. A tartós növekedés feltételeinek megteremtéséhez az országnak viszonylag korlátozott hivatalos pénzügyi támogatásra van szüksége a Nyugat részéről.
3. Nem ajánlott csődöt jelenteni a magánhitelezőknek, hanem egy viszonylag szerény államközi segélycsomagról kell megállapodni. A szóban forgó szükséges támogatás mértéke sokkal kisebb nagyságrendű, mint például a lengyel adósságkönnyítésé.
A "24-ek" (OECD-országok) támogatási programjai: globális és egyedi (eseti) megközelítés
4. A "24" által nyújtott segítségnek két fő jellemzője van:
(a) egyedi megközelítés szükséges minden egyes kedvezményezett esetében (minden országnak más a helyzete és mások a lehetőségei)
(b) az átalakításnak minden országban azonos vagy hasonló jellemzői és költségei vannak.
5. Mind a 24-es csoportnak, mind a régió országainak érdeke, hogy megőrizzék az egyensúlyt a globális és az egyéni megoldások és támogatások között.
Kölcsönök és közvetlen támogatás
6. A "24" 1989 nyarán eldöntött támogatási koncepciójának egyik alapelve az volt, hogy a pénzügyi támogatás elsősorban kölcsönök formájában valósuljon meg.
7. Ezt a döntést, amely eltért a háború utáni újjáépítési programtól, a következő okok indokolták:
(a) két évvel ezelőtt a politikai átalakulás még nem volt biztos, sem Magyarország, sem Lengyelország esetében. Németországról még nem esett szó;
(b) politikai szempontból könnyebbnek tűnt elfogadni a kölcsönök fogalmát.
A kölcsönök és a közvetlen támogatás szükségessége
8. A jelenlegi alapvető átalakulást (gazdasági rendszerváltoztatást) egy ország újjáépítéséhez kell hasonlítani, nem pedig a gazdasági fejlődés problémájához;
9. Az újjáépítés és a gazdasági rendszerváltoztatás összes költségét nem lehet csak hitelből és magántőkéből finanszírozni. Ez bebizonyosodott az első és a második világháború után.
10. A közvetlen pénzügyi támogatás, ha jól használják fel, viszonylag gyors fellendülést eredményez.
A közvetlen támogatás szükségességének de facto elismerése
11. A német és a lengyel példa azt mutatja, hogy a közvetlen támogatás szükségessége gazdaságpolitikai szempontból elismerést nyert.
12. Lengyelország esetében ez utólagos, Németország esetében előzetes volt.
Tanulság Magyarország számára
13. Magyarország esetében ez gyakorlatilag a következőket jelenti:
(a) a forráshiány veszélyeztetheti az átalakulás sikerét Magyarországon: a forráshiányból eredő politikai és gazdasági veszélyeket Magyarország esetében sem szabad alábecsülni. A forráshiányt nem lehet kizárólag külföldi magántőkével, állami hitelekkel és gazdasági megszorításokkal pótolni.
(b) magyar viszonyokra szabott, átfogó támogatási koncepcióra van szükség: Magyarországnak is átfogó támogatási csomagtervre van szüksége, amely nemcsak a német, hanem a lengyel programtól is eltér koncepciójában, méretében (kisebb), eszközeiben (nem elsősorban adósságkönnyítés) és a nyújtott pénzügyi támogatás tekintetében is.
A források hiánya és a gazdasági átalakulás egyszeri költségei
14. Magyarország súlyos forráshiányban szenved. Ha a jelenlegi fejlődés folytatódik, a magyar gazdaság a következő két-három évben súlyos forráshiányban fog szenvedni. Ez a forráshiány nem elsősorban a pénzügyi mérlegben fog megjelenni, hanem a modernizáció és a beruházások területén.
Ezt a forráshiányt nem lehet kizárólag magántőkével vagy kölcsönökkel áthidalni.
15. A pénzhiány nem a jelenlegi kormány pazarló gazdaságpolitikájának eredménye: az elmúlt évben a magyar kormány fiskális és monetáris politikája rendkívül szigorú volt. Ez a politika a következő években is folytatódni fog. A lakosság megtakarítási rátája és a személyi adózás is magas. A forráshiány semmiképpen sem a túlzott fogyasztás következménye.
16. A forráshiánynak két oka van: a forráshiány szorosan összefügg a gazdasági átalakulással. A jelenlegi és várható pénzhiánynak két oka van:
(a) egyrészt a hazai szükségletek fedezésére rendelkezésre álló források szűkülése;
(b) egy másik része, az átalakulás sikeréhez szükséges sürgős (egyszeri) többlet.
17. Az átmeneti költségek és a forráshiány nagyságrendje: A mellékelt táblázat összefoglalóan és előzetes becsléssel mutatja be, hogy a magyar gazdaságnak milyen nagyságrendű forráshiánnyal kell számolnia az 1991-94-es időszakban (amennyiben a külső feltételek nem romlanak tovább).
A források hiánya és a gazdasági átmenet költségei: 1991-1994
A. Forrásveszteség:
(a) a hazai termelés csökkenése: 150 milliárd forint.
(b) monetáris és pénzügyi egyensúlyhiány: 120 milliárd forint.
Belső forrásveszteség: 270 milliárd forint.
B. Forrásigény növekedés:
(c) infrastruktúra: 120 milliárd forint.
(d) ipar- és strukturális politika: 100 milliárd forint.
(e) nemzetközi tartalékok: 120 milliárd forint.
További szükséges források: 340 milliárd forint.
C. összesen (A+B): 610 milliárd forint.
(összesen kb. 8 milliárd USD)
(D. Emlékeztető: külföldi kamat szolgálat pénzkivonása: 450 milliárd forint)
(kamatkiadás kb. 6 milliárd USD).
(C+D: kb. 1060 milliárd forint, kb. 14 milliárd dollár)
Ezek a számok nem veszik figyelembe az esetleges adósságtörlesztéseket vagy hitelmegújításokat, amelyek további 10 milliárd USD-t jelentenek.
18. Mit jelentenek ezek a számok? Mint fentebb említettük, a pénzhiánynak két fő összetevője van:
(a) Forrásveszteség: a forrásveszteségnek két fő aspektusa van. Az egyik része a hazai termelés csökkenése, a másik része a pénzügyi egyenlegen keresztül történő forrás-átcsoportosítás (ennek egyik része az árfolyamok romlásának következménye, a másik része a külső hiány szükséges korrekciója volt). A forrásveszteség egy része már bekövetkezett (ami alacsonyabb kiindulási szintet jelent), de még az optimista becslések szerint is folytatódni fog. Abban az esetben, ha a kormányprogramban becsültnél nagyobb mértékű szovjet kereskedelmi összeomlás következne be, a források zsugorodása sokkal súlyosabb lehet;
(b) Megnövekedett forrásszükséglet: a megnövekedett forrásszükséglet a piacgazdaságra való áttéréssel, a piaci változásokkal és a gazdaság nemzetközi liberalizációjával, valamint a forint fokozatos konvertibilitásával kapcsolatos kiadásokra vonatkozik. Olyan finanszírozási igényekről van szó, amelyeket magántőkéből nem lehet finanszírozni:
(c) Infrastruktúra: a kormány politikája a magántőke maximális bevonását célozza az infrastruktúra területén is (koncessziók). A nemzetközi tapasztalatok (beleértve az Egyesült Államokét is) azonban azt mutatják, hogy az infrastruktúrát nem lehet kizárólag magán kockázati tőkéből finanszírozni. A fenti becslés az infrastrukturális kiadások nem magántőke által finanszírozott részére vonatkozik, amely a gazdasági növekedéshez és a magyar gazdaság nemzetközi versenyképességéhez elengedhetetlenül szükséges. Ide tartozik például az energiarendszer szükséges átalakításából eredő költségek egy része is.
(d) Ipar- és strukturális politika: minden modern gazdaságnak aktív ipar- és strukturális politikára van szüksége. Ez még a legliberálisabb piacgazdaságokban is megtalálható különböző elnevezések alatt. E politikák célja nem a piac helyettesítése, hanem a piac működésének lehetővé tétele és megkönnyítése. Az újjáépítés és a gazdasági rendszerváltoztatás időszakában ezek a politikák különösen fontos szerepet játszanak. A legkézenfekvőbb példa erre Németország (nemcsak most, hanem a német újraegyesítést megelőző 40 évben is).
A fent említett összeg csak lehetővé tenné a (nemzetközi összehasonlításban igen szerény, ugyanakkor rendkívül óvatos) magyarországi ipar- és strukturális politika finanszírozását. Ilyen nagyságrendű forrás hiányában a termelés csökkenése és a forrásveszteség a fenti becslésnél jóval nagyobb lenne.
(e) Nemzetközi tartalékok képzése: a növekvő külkereskedelem, a liberalizáció és a konvertibilitás fokozatos bevezetése szükségessé teszi a nemzetközi tartalékok növelését. Ez nem közvetlen kiadás, de egyben forráskivonást is jelent.
19. A fenti számok viszonylag optimista becslések: a fenti számok átfogó becslések, amelyeket pontosabban meg lehet (és meg is kell) határozni. A legtöbb objektív szakértő egyetértene azzal, hogy ezek a számok viszonylag optimista feltételezéseken alapulnak.
Ha a szovjet piac felvevőképessége a feltételezettnél is erőteljesebben csökken, és a magyar áruk és szolgáltatások kereskedelmi korlátozásokba ütköznek a nyugati piacokon (pl. mezőgazdasági, kohászati és textilipari termékek), akkor ezeket a számokat valóban túl optimistának kell tekinteni.
20. Milyen feltételek mellett oldhatók meg a forrás problémák? A forrás probléma megoldásának fő feltételei a következők:
(a) a forráshiány egy részének előzetes pénzügyi támogatása, olyan formában, amely nem növeli az ország külföldi adósságát;
(b) a pénzügyi válság (csőd) elkerülése, amely sokkal súlyosabbá tenné a finanszírozási problémát;
(c) a monetáris és költségvetési korlátozások növekedésének elkerülése (ami nem zárja ki a költségvetési összeg levonását vagy átszervezését);
(d) a meglévő források (beleértve a külföldi támogatásokat is) következetes felhasználása a modernizáció és a növekedés feltételeinek megteremtése érdekében.
21. A szükséges támogatás nagyságrendje. A kieső források vagy a további forrásigény fedezete a következő lehet a következő három évben (gyakorlatilag 1992-1994-ben):
(a) az OECD-országok közvetlen támogatása: 3 milliárd USD
(b) OECD pénzügyi biztonsági háló: 1 milliárd USD (tartalék)
A. OECD-támogatás (a+b): 4 milliárd USD
(c) privatizációs bevétel: 2 milliárd USD
(d) belső szerkezetátalakítás: 2 milliárd USD
B. magyar tulajdon és forrás átcsoportosítás: 4 milliárd USD
A+B: 8 milliárd USD
Adósságpolitika és támogatási koncepció
22. Magyarország fizetőképessége közép- és hosszú távon nem tartható fenn a piacgazdasági átalakulás sikere, a magyar gazdaság modernizációja és tartós gazdasági növekedés nélkül. Gazdasági sikerek és tartós növekedés nélkül Magyarország hosszú távon nem lesz képes - akár súlyos szociális áldozatok árán sem - teljes mértékben teljesíteni az adósságszolgálatot. Egy stagnáló gazdaságban előbb-utóbb elkerülhetetlenné válik a pénzügyi válság. Az átalakulás terheit és a növekedés alapjainak biztosítását nem lehet csak hitelből vagy magántőke importból fedezni.
23. A támogatás felhasználása: A támogatás fő célja a zsugorodás megállítása, a növekedés és a modernizáció fellendítése. A fő felhasználási területek:
(a) termelési infrastruktúra;
(b) a magyar ipar egy része összeomlásának megakadályozása, versenyképességének elősegítése, és privatizációja.
24. A szociális piacgazdaság sikeréhez (és végső soron az ország belső stabilitásának biztosításához) széles körű konszenzusra van szükség abban, hogy a gazdasági nehézségek nem a nyugati demokrácia következményei, és hogy érdemes kitartóan dolgozni a hiteles adósságpolitikáért. Szükség van arra, hogy a közvélemény tudja, hogy a kormány mindent megtesz a maximális külföldi támogatás elnyeréséért anélkül, hogy az országot pénzügyi válságba süllyesztené, ugyanakkor a hitelezők is tudják, hogy nekik is közvetlen érdekük a magyar gazdaság talpra állítása.
26. Magyarország és a hitelezők közös érdeke, hogy közösen szilárdabb alapokra helyezzék a magyar adósságpolitikát. Annak ellenére, hogy Magyarország jó adós és igyekszik eleget tenni kötelezettségeinek, az ország ki van téve a hitelezők természetes bizalmatlanságának és a nemzetközi pénzügyi helyzet ingadozásainak is. Ennek a helyzetnek az a pozitívuma, hogy bizonyos "önfegyelemre" kényszeríti az adós országot. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy garanciák és kiegyenlítő mechanizmus nélkül a hitelezők megnyugtatása érdekében alkalmazott gazdasági korlátozások sokkal szigorúbbak a kelleténél, és így stagnáláshoz és végső soron fizetésképtelenséghez vezethetnek. Más szóval, közép- és hosszú távú adósságkezelési mechanizmus nélkül fennáll a veszélye annak, hogy az adósság és a pénzügyi likviditás a magyar gazdaságpolitika "Damoklész kardja" marad, és ezzel lehetetlenné teszi a hosszú távú növekedést.
Kedvező pillanat
27. Miért kedvező az idő? Mind a nemzetközi fejlemények, mind a magyar gazdaság helyzete (problémák és eredmények) azt mutatják, hogy a jelenlegi időszak kedvező az aktívabb adósságpolitikai koncepció kidolgozására:
(a) nemzetközi helyzet:
- a lengyel adósságcsökkentés új precedenst teremtett, amelyet ki lehet és kell használni;
- az Öböl-háború véget ért, de az újjáépítés hosszú távú költségei még nem érződnek a pénzügyi piacokon;
- a német gazdasági átmenet magas költségei nyilvánvalóak, és ma már senki sem hiszi, hogy a piacgazdaságba való átmenetet kizárólag magántőkéből vagy hitelekből, külső támogatás nélkül lehet finanszírozni;
- a vezető nyugati körökben komoly aggodalmat kelt a politikai és gazdasági helyzet romlása az egész közép- és kelet-európai régióban.
(b) A magyar gazdasági és politikai helyzet:
- a fizetési mérleg eredményei azt mutatják, hogy a magyar kormány komolyan veszi a gazdasági fegyelmet;
- minden ellenkező híresztelés ellenére a szakértők meg vannak győződve arról, hogy Magyarország jutott a legmesszebbre a piacgazdaság felé vezető úton;
- ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a megtakarítások és a külföldi magántőke sem tudja teljes mértékben finanszírozni az átmenet költségeit és a piacgazdaság sikerét Magyarországon;
- ráadásul a szükséges erőforrások nagyságrenddel kisebbek, nemcsak a németországi, hanem természetesen a lengyelországi helyzethez képest is, így viszonylag kis költséggel elkerülhető a magyar gazdasági és politikai válság (belső válság vagy külső pénzügyi válság), amely az egész régióra nézve súlyos negatív következményekkel járna.
A támogatás formája és felhasználása
28. A támogatás formája. A támogatás formájának két szempontot kell összehangolnia:
(a) ne növelje Magyarország külföldi adósságát;
(b) vegye figyelembe az OECD-országok (Németország, Franciaország, Japán) belpolitikai követelményeit.
29. A támogatás magában foglalhatja például a következőket:
(a) szovjet adósságvásárlás (1,5-2,0 USD)
(b) részvénycsomagok vagy kedvezményes (esetleg kamatmentes) kötvények az infrastrukturális beruházásokban
(c) a nyugati államok által fizetett kamatfizetési biztosítás vagy "zérókupon-kötvények".
(d) hitelek átalakítása a magánkezdeményezések ösztönzésére vagy vásárlás vagy közvetlen támogatási csomagtervek megosztására
A következő megközelítést kell alkalmazni
1. A miniszterelnök küldjön levelet és memorandumot a hét állam- és kormányfőnek a csúcstalálkozót megelőző hetekben. Fontos, hogy a csúcstalálkozón a régió országainak helyzetét is röviden megvitassák.
- Két év telt el 1989 óta: mik az eredmények, mik a nehézségek.
- politikailag és gazdaságilag helytelen lenne, ha a Magyarországnak nyújtandó pénzügyi támogatás iránti kérelmet lezárt fejezetnek tekintenék (azaz a csúcstalálkozón nem vitatnák meg és nem hagynák jóvá). A Szovjetunió és a térség országainak helyzete mutatja, hogy mennyire fontos a magyar átalakulás sikere.
- az adósságválságot mindenképpen el kell kerülni.
2. Gyakorlati megvalósítás:
- bizalmas tájékoztatást küldeni arról, hogy a miniszterelnök jövő héten levelet fog küldeni
- a miniszterelnök által aláírt levél és egy rövid függelék elkészítése
- Kodolányi Gyula (KGy), Hieronymi Ottó (HO), Osváth György (OGy,), Tar Pál (TP) június második felében adja át a memorandumot és ismerteti a miniszterelnöki álláspontot.".
